【论文提要】：我国虽提出人民陪审员随机抽取机制，实践中由于人民陪审员队伍规模较小、参与陪审的案件总数多、社会知晓度不高、公众参与度低等原因，人民陪审员随机抽取制度机制在现实中运行的并不理想。基层人民法庭作为人民法院的窗口，在人民法庭落实该机制显得尤为迫切。本文以温州市瓯海区三溪人民法庭为样本，分析随机抽取制度落实难的原因，并提出对策。

    【关键词】：人民陪审员 随机抽取 精英化

    正文：

    民众对权利和审判的漠不关心的态度对法律来说，是一个坏兆头。——庞德

    一、问题的提出

    陪审制度是一项古老的制度，距今已有2500多年的历史。 其中，以英美法系的陪审团制度最为大家所熟知。我国的陪审制度是人民陪审员制度，该制度是人民群众依法参与司法、监督司法的最直接形式，是健全司法权力监督体系、促进司法公正、提高司法公信力的重要措施。 我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民陪审员参与司法审判权的运行，正是司法审判权的人民性重要载体。但如何进一步推进人民陪审员制度的完善，是当前面临的一个重大的课题。

    党的十八届四中全会提出：完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式。今年5月30日《最高法、司法部关于人民陪审员改革试点工作实施办法的通知》对试点地区的人民陪审员改革提出了具体要求，落实人民陪审员随机抽取机制是一个重要的内容。原最高人民法院院长、首席大法官肖扬指出：“人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性。”因此，笔者认为人民陪审员的随机抽取机制得到落实的是人民参与司法审判的重要保证。

    其实在2004年8月28日第十届全国人大常委会第11次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》中就明确：“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。”2010年最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》也明确：“一审案件中，涉及群体利益、公共利益、人民群众广泛关注的、其他社会影响较大的案件应当由人民陪审员和法官共同组成合议庭。人民法院应当在开庭七日前采取电脑生成等方式，从人民陪审员名单中随机抽取确定人民陪审员。特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取。”同年的《最高人民法院政治部关于人民陪审员工作若干问题的答复》也对具体的随机抽取事项进行明确，但在实践中由于人民陪审员队伍规模较小、参与陪审的案件总数多、社会知晓度不高、公众参与度低等原因，人民陪审员随机抽取机制在现实中运行的并不理想。

    基层人民法庭是基层法院的重要基石。周强院长在第三次全国人民法庭工作会议上指出：新一轮司法体制改革试点工作已进入正式实施阶段，推进司法改革要从人民法庭改起，把人民法庭作为改革的“试验田。 因此，基层人民法庭落实人民陪审员随机抽取机制就显得尤为迫切。

    二、以温州市瓯海区人民法院近三年陪审案件为分析样本

    瓯海区人民法院共有人民陪审员96人（截止2014年12月止）。其中男性陪审员73人，女性陪审员23人。人民陪审员的情况分析见下图。

    而据2010年第六次全国人口普查报告显示，瓯海区常住人口为99.69万人，其中具有大学（指大专以上）文化程度的人口为8.33万人，占比仅为8.35%。 由于该区轻工制造业企业密集，外来务工人员众多。据统计，2010年时外来流动人口为49.2万人 ，外来流动人口的受教育程度偏低，以高中以下为主。

    从上述图表中，可以发现该区人民陪审员的精英化趋势明显，大专以上学历人员占68%,机关单位人员及退休人员占60%，与该区的人口的普通民众占比、受教育程度相比，都有很大的差距，这就很难体现人民陪审员来源的广泛性、普遍性。同时上文指出，瓯海区的外来人口，竟在人民陪审员中没有一名外来务工人员，这不得不说是司法民主实践中的一大缺憾。

    笔者对2010年12月23日起至2014年11月22日期间瓯海区人民法院审理的案件进行梳理，该期间内适用普通程序审理的有7042件，人民陪审员参加的案件为6645件，陪审率为94.36%。同时对该期间原有的66名人民陪审员参加陪审案件数量进行统计分析（见图4）发现，其中6人参审案件为0件，有5人参审案件为1000件以上，其中参审最多的一名人民陪审员达1218件，可见人民陪审员随机抽取制度没有得到有效执行，出现了“荣誉陪审员”、“陪审专业户” 的情况。

    三溪人民法庭是瓯海区人民法院的两个派出法庭之一。同一期间，该法庭适用普通程序审理的案件为739件，其中人民陪审员参与的案件为711件，陪审率达96.21%，还略高于本院的陪审率，该法庭参审最多的人民陪审员达631件，88.7%的法庭审理的合议庭案件均由其陪审。同时对2013年审理的普通程序案件分析来看，由于被告送达不成的，需转为普通程序审理。2013年因被告下落不明，适用普通程序审理的为124年，占全庭普通程序案件的61.38%，但该部分的案件大多案情比较简单，社会关注度也不高，但占了人民陪审员参审的一半案件以上，不得不说是现实情况的无奈。

    三、随机抽取人民陪审员制度落实难的原因分析

    （一）人民陪审员制度的宣传还不够到位，缺乏有效的沟通协调交流平台。新闻媒体对人民陪审员制度的宣传还不广泛，广大人民群众和人民陪审员所在单位对人民陪审员的职责、工作不是很了解，导致参与度比较低。

    （二）人民陪审员队伍的数量偏小。以瓯海区为例，常住人口加外来流动人口，达148.89万人，但只有人民陪审员96人，即1.5万人里才有1名人民陪审员，这样的人民陪审员队伍的规模显然还不能满足陪审工作需要。

    （三）适用由人民陪审员与法官组成合议庭的案件规定不明确。现阶段人民法院案多人少的矛盾很突出，人民法庭法官年均办案数量多，三溪人民法庭的法官2012-2013年均办案近300件，同时有大量的案件需要适用普通程序审理，陪审率也达90%以上，就会有大量的案件需要人民陪审员参与审理，仅以2013年三溪人民法庭为例，普通程序案件202件，需要人民陪审员参审404人次。这样多的案件，需要投入很大的工作量和足够多的人民陪审员队伍予以保障。

    （四）随机抽取程序操作难度较大。一方面大部分陪审员有本职工作，开庭排期与其本职工作相冲突时常发生；另一方面陪审员的工作积极性存在差异，个别陪审员因各种原因已不适宜再参加陪审，所以随机抽取这一规定在实践操作过程中实施得并不顺畅。基于上述原因，法庭往往会倾向于选择那些工作相对空闲、积极性较高的陪审员，导致这些陪审员变相成为“陪审专业户”。

    （五）人民陪审员工作积极性相差明显。有部分人民陪审员参与陪审的初衷是出于责任感，但在实际感受到陪审工作过程的麻烦与不便之后，其陪审的积极性则不断地减弱，加上有些人民陪审员的单位不支持其陪审工作，导致经过数次开庭后，一些人民陪审员的积极性明显下降，延误、遗忘开庭时间的现象较常出现，甚至有个别人民陪审员明确表示不愿继续参加陪审工作。而有些属于已退休或者退居二线的人民陪审员，不存在工审矛盾，则参审的热情很高，有些甚至成为驻庭陪审员。

    （六） “陪而不审”现象仍旧存在。法律规定在庭审过程中人民陪审员可以提问，并对事实认定、法律适用独立行使表决权。但在庭审期间，少有陪审员针对案件主动向当事人提问；合议庭讨论时，有的人民陪审员担心自己的意见不够专业，有的人民陪审员担心与审判长的意见相左会影响人际关系，较少大胆表达自己的独立观点，陪而不审现象并未得到根本改观。

    基于以上原因的分析，笔者认为，人民陪审员的随机抽取机制现阶段在基层人民法庭运行，可以总结相关的经验和教训，为在全面的落实该制度，提供实践支持。

    四、问题解决的构想

    （一）加大宣传力度、创新宣传方式。充分利用广播、电视、报刊等传统媒体和网络、微博、微信等新兴媒体，积极倡导崇尚法治、尊重民意、依法办事的社会风气，广泛宣传人民陪审员制度，重点突出人民陪审员的职权和责任、选任条件、选任程序、参审案件“随机抽取”方式、对民主法治的贡献等，营造良好的舆论环境，提高社会知晓度和公众参与度。

    （二）进一步扩大陪审员队伍，提高普通民众的比例。针对现阶段人民陪审员出现的精英化的趋势，应明确规定选任普通群众担任人民陪审员的最低比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。同时为专业案件的科学合理审理，可以引导各类专门行业协会推荐、自荐1-2名人员，以提高人民陪审员专业知识的多样化。同时坚持把品行良好、公道正派作为主要选任标准，适当放宽学历条件，鉴于我国已实行九年制义务教育，以初中文化程度以上为宜。同时吸收群众威信高、品德好、有能力的城乡基层干部、普通群众、退伍军人、返乡创业人员、进城务工人员，以及一部分有经验的人民调解员充实到人民陪审员队伍。为了今后随机抽取人民陪审员制度的有效实施，笔者建议人民陪审员队伍应该与该地区的人大代表数量相当。以瓯海区为例，瓯海区八届人大代表共有255人，因此瓯海区的人民陪审员也应扩大至255人。同时通过瓯海区新居民服务管理局，向新温州人 选任一部人进入人民陪审员行列，并与新居民的积分相挂钩，鼓励新温州人参与人民陪审员工作。同时建立人民陪审员所在单位的主动沟通协调机制，合理协调好人民陪审员陪审工作和本职工作，尽量减少冲突，为人民陪审员做好陪审工作积极创造条件。

    （三）规范适用人民陪审员参审的案件。针对上文提到的，部分缺席审理的案件，由于案情也往往比较简单，加之近年来人民法庭庭审已经实行全程录音、录像，审判人员对案件终身负责。因此，笔者建议对适用人民陪审员的案件进行明确，严格控制简单为应对审限人为将简易程序转为普通程序，并对案情简单的被告公告送达、缺席审理的案件，由法官独任审判为原则，合议庭审理为例外，以提高司法效率，节约司法资源，人民陪审员也可以更好的投入精力审理在本地区有影响力的、复杂疑难的案件。

    （四）明确合议庭的模式。《决定》提出今后人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。但现在基层人民法庭由人民陪审员组成的合议庭的模式都是由一个法官+二名陪审员或二名法官+一名陪审员。由于只有一、两名陪审员参加的合议庭，陪审员很容易受法官的影响、在审理中不积极、在合议时没有充分表达，合议庭容易流于形式，无法达到 “同类人审判”的宿愿。因此，笔者建议明确合议庭的案件必须由4人以上的人民陪审员参加才可以。宁波市江北区人民法院首创的“1＋4”大陪审模式，即“一个法官+4个人民陪审员”的合议庭制度，将案件的事实认定与法律适用进行剥离，事实认定由人民陪审员与主审法官“一人一票”共同决定，主审法官则担起法律适用的裁判，从而实质性地赋予了人民陪审员事实认定的主导权。这一模式不仅极大激发人民陪审员的参审热情，更弥补了部分年轻法官生活经验、民情风俗、专业经验的不足。

    （五）制定随机抽取的制度。1.开庭前7日由电脑随机抽取产生人民陪审员，并当场联系该人民陪审员。当抽取的人民陪审员参审案件时间有冲突时，再行电脑抽取，直至选出合适的人民陪审员。同时双方当事人现场确认，并由法院纪检监察室的工作人员现场监督。2.抽取替补人民陪审员名单，以便原人民陪审员因身体、工作、回避等原因，直接替补，提高庭审效率。3.确定人民陪审员后两个工作日内向选定的人民陪审员及所在单位发出参加陪审通知书，告知其参加审判活动的案件类型、开庭时间、审判长的联系方式等事项。

    （六）加强对人民陪审员的管理。1.人民法庭应将人民陪审员参加审判活动中遵守审判纪律、审判作风、实际参加陪审案件数、陪审工作天数等履行职责情况于每季度末向政治处报送。2.建立台账备查制度。人民陪审员的时间、抽取人、监督人及抽取过程由工作人员记入台帐备查，接受社会各界监督。3.将年度陪审情况在法院门户网站上公布。4.建立陪审案件上限与下限制度。一个陪审员一年内参审案件一般不少于3件、最多不超过30件，以杜绝 “荣誉陪审员”、“陪审专业户”的产生，接受辖区群众的监督。5.建立退出机制。人民陪审员每届任期五年，任期届满后其职务自动免除。对于违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的；经常不能参加陪审工作和经过考核不能胜任陪审工作的，应该按照有关规定及时提请人大常委会免除人民陪审员职务。

    （七）对特殊案由的案件，建立人民陪审员人才信息库制度。在法院的门户网站上公布陪审员的信息（包括职业），根据人民陪审员的行业背景、地域分布、陪审案件类型对人民陪审员进行适当分类，审理特殊案由的案件，根据陪审员的特长，进行分类抽取。比如审理医疗纠纷、建筑工程、知识产权纠纷案件，在具有此类专业知识的人民陪审员中抽取，特定的案件有专业知识的人民陪审员参与审判，能更好地处理此类案件。

    结语：

    正如法国政治思想家托克维尔所言：“实行陪审制度，就可把人民本身，至少把一部分公民提高到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权力置于人民或这一部分公民之手。” 党的十八届四中全会提出要建设社会主义法治国家，而司法民主是法治国家的重要构成部分。落实好、发挥好人民陪审员制度是实现司法民主的重要措施。俗话讲：“基础不牢，地动山摇”，基层强则全局稳，基础兴则全局活。基层人民法庭全面落实人民陪审员随机抽取制度，为司法民主、公正法治插上双翼，一定可以为实现“中国梦”的民主法治提供强有力的保障。